في حين انزلق عدد من البلدان نحو ركود اقتصادي حاد في العام 2008، شهد لبنان نمواً اقتصادياً مذهلاً. فخلال السنوات القليلة الماضية، لم يعرف وسط بيروت المتطور وحده طفرة بناء هائلة، بل شمل ذلك أيضاً مناطق أخرى من البلاد. وفي العام 2009، حطم القطاع السياحي أيضاً كل الأرقام القياسية. والمعدلات الخيالية للنمو السنوي في القطاع العقاري، التي تجاوزت 30 في المئة، أخذت تجتذب رؤوس الأموال بشكل متزايد من دول الخليج ومن المغتربين اللبنانيين الأثرياء. وبلغ الطلب على العقارات الفخمة مستويات جعلت الأراضي الصالحة للبناء صعبة المنال. وعزز هذا الاتجاه مشروع خيالي لاستحداث جزيرة اصطناعية على شكل أرزة، قوبل بحملة رفض من الناشطين البيئيين والمختصين قبل أن تسقط الفكرة بسبب إفلاس الشركة المروّجة.
على رغم أن هناك مخططاً توجيهياً لمنطقة بيروت الكبرى، فإن ضواحي بيروت تكاد تختنق بالأعداد الهائلة لورش البناء. فالمخطط التوجيهي الذي أُعدّ بعقلية خمسينات القرن العشرين لم يلحظ المعطيات التي تتوفر لبيئة صالحة للعيش، ولا ممرات للمشاة وللدراجات الهوائية، ولا معايير للفسحات العامة ولا لنقاوة الهواء ولا للحد من الضجيج. تشاد المباني حسب رغبة الباني. فالقيود الوحيدة هي في ما يخص الارتفاع وعامل الاستثمار، ناهيك عن الاستثناءات التي تُمنح ولا تحصى. وما تبقى، مدينة ليست فقط مشوّهة من آثار الحرب، بل أيضاً من جراء العشوائية. مدينة تنوء حياتها اليومية بزحمة السير، والتلوث، والضجيج، والمعاناة للحصول على بديهيات الخدمات كالماء والكهرباء. وإلى ذلك، تخسر بيروت، وبسرعة، آخر ملاذات الهدوء الأخضر.
وقد تم تعديل قوانين البناء في بيروت خلال السنوات الأخيرة، بضغط من تجار يحظون بتغطية سياسية قائمة على تبادل المصالح، فرفعت معدلات الاستثمار والحدود القصوى المسموحة للارتفاع. نتيجة لهذا، تم إنشاء أبراج شاهقة ومجمعات تجارية في شوارع ضيقة، من دون أن يواكب هذا تطوير للبنى التحتية وشبكات المواصلات، مما تسبب باكتظاظ غير مسبوق على الطرقات وبمشاكل بيئية أبرزها تلوث الهواء وانحباسه.
وقد أظهرت دراسة حديثة لرصد تلوث الهواء الناجم عن الازدحام المروري أن السائقين والركاب على أوتوستراد بيروت ـ جونية، مثلاً، هم عرضة لضعفي الحد المسموح به من الملوثات الهوائية. وركزت الدراسة، التي أجريت في الجامعة الأميركية في بيروت وأعلنت نتائجها في أيار (مايو) 2012، على تركيزات الجسيمات الدقيقة في الهواء. وقالت الدكتورة نجاة صليبا، التي أشرفت عليها، ان من يمضي ساعة يومياً في الازدحام المروري يتعرض لنحو 22 ميكروغرام من الجسيمات الدقيقة في المتر المكعب من الهواء، وهذا ضعفا المعدل الذي تسمح به منظمة الصحة العالمية، ويزيد احتمال وفاة من يتنشقها بنسبة 20 في المئة.
وكانت دراسات سابقة بينت أن نسب أوكسيدات النيتروجين والهيدروكربونات في الجو هي أكثر من ضعفي الحد الأقصى المسموح به في كثير من المناطق. وهذا يعني أن تركيزات الأوزون الأرضي عالية جداً، ما يزيد حالات الإصابة بالأمراض التنفسية والقلبية ـ الوعائية وآلام الصدر والتهاب الحنجرة والعينين.
حق البناء للجميع بلا تنظيم مُدني
يحق لكل مالك أرض في لبنان، بصرف النظر عن موقع أرضه، أن يبني بصورة قانونية منازل في حدود أربع طبقات على 10 ـ 20 في المئة من مساحة الأرض. الاستثناءات الوحيدة هي المحميات الطبيعية والأراضي الواقعة على شاطئ البحر المتوسط. لا ضرورة لمخططات مواقع ملزمة ولا جلسات استماع عامة للموافقة على رخصة البناء. ويتوقع من الدولة تأمين الخدمات العامة كالكهرباء والماء والصرف الصحي والطرقات، حتى في المناطق النائية.
نحو 10 في المئة فقط من جميع أراضي لبنان تشملها مخططات توجيهية محلية ملزمة تستبدل القانون العام بأنظمة بناء خاصة. وما زال نحو خُمس هذه الأنظمة غير ملزم قانونياً. وعلى رغم وجود مخططات توجيهية محلية في المناطق السكنية الرئيسية، فإنها لا تشمل إلا نحو 40 في المئة من المناطق المأهولة. وتستغرق المفاوضات بين دوائر التخطيط والوزارات والسلطات المحلية وقتاً طويلاً جداً، لأن كثيراً من المال يدخل في المداولات.
خلال سنوات الحرب الأهلية، انهارت غالبية نظم جمع البيانات. وحتى في الوقت الحاضر، تكافح مديرية الاحصاءات كفاحاً شاقاً لاستحداث قاعدة بيانات موثوقة للبلاد. وبما أن آخر إحصاء أجري عام 1932، فان المديرية لا تستطيع العمل إلا بموجب تقديرات مبنية على أساس المباني المسجلة وأعداد المنازل وسجلات الناخبين. لكن هذه لا تعكس التعداد السكاني الفعلي، لأن الأشخاص الذين انتقلوا أو هاجروا ما زالوا مسجلين. ولا يلوح في الأفق إجراء إحصاء جديد، لأن هذا قد يهدد التوازن الطائفي الهش والوضع السياسي الراهن.
نحو ثلث لبنان غير مدرج حتى الآن في سجل للأراضي. فقط بيروت والمنطقة الساحلية والمناطق الزراعية في سهل البقاع وشريط ضيق على طريق دمشق مدرجة في سجلات للأراضي. وكثير من المناطق المتأثرة بالطفرة الحالية للبناء، مثل جبل لبنان والمنطقة بين بيروت وصيدا في الجنوب وشمالاً حتى البترون، ليس لها سجل للأراضي.
ونحو 10 في المئة من سكان لبنان هم لاجئون فلسطينيون يعيشون في مخيمات على أطراف مدن بيروت وصيدا وصور وطرابلس. قانوناً، هذه الأماكن هي «ملاذات إنسانية» تتحمل مسؤوليتها وكالة الأمم المتحدة لاغاثة وتشغيل اللاجئين الفلسطينيين (الأونروا). وهي تشهد نمواً سكانياً كبيراً، وتبقى خارج أي تخطيط أو خدمات أو هيكليات إدارية.
ضعف أجهزة الدولة
بعد الانتداب الفرنسي، سيطر القطاع الخاص الديناميكي على الهيكليات الادارية في التخطيط المُدُني والمناطقي. وعلى رغم أن الدولة اللبنانية حافظت دائماً على الحد الأدنى من التدخلات والقوانين، فان الاجراءات البيروقراطية هي واسعة النطاق. فالحصول على إذن ببناء متجر كبير مثلاً يحتاج إلى نحو 20 إجراء بيروقراطياً، غير أن أياً منها لا يتطرق للأثر البيئي أو يهتم بمفهوم التنمية الحضرية. ولا يُنظر إلى مصالح السكان، ولا تُبذل أي جهود لتطوير المشروع أو لتحسين البنية التحتية الأساسية كي تتماشى مع ازدياد الاحتياجات. زد على ذلك أن هناك تراكماً كبيراً لأعمال بيروقراطية غير منجزة بسبب التجميد المفروض على التوظيف منذ 1995.
بوجود أو عدم وجود مخطط توجيهي، يقدم كل طلب بناء الى رئيس الإدارة المحلية. لكن السلطات المحلية نادراً ما تملك الخبرة أو الأموال اللازمة لمعالجة التخطيط المُدُني المستدام. وفي أكثر الأحيان لا تكون هناك إرادة سياسية للقيام بذلك. لهذا فان طريقة التعامل مع طلبات البناء تخضع غالباً لاستنساب رئيس البلدية أو مواطنين ذوي نفوذ. وغالبية السلطات المحلية لم تتفعَّل إلا عام 1998 في أول انتخابات بلدية بعد الحرب الأهلية.
وقد أنشئ مجلس الانماء والإعمار عام 1977 كسلطة مستقلة تعود مرجعيتها الى مجلس الوزراء مباشرة. وبوجود خطته الوطنية الشاملة لتنظيم الأراضي اللبنانية، وضع المجلس نظرياً الأسس والخطوط التوجيهية لإعداد مخططات توجيهية مناطقية. لكنه في تقريره النهائي يعالج معايير ومشاكل متنوعة تتعلق بالتخطيط المناطقي، ويبدو أنها لا تُتابع في التخطيط. وتُقتصر القضايا البيئية وحماية الموارد على محميات صغيرة محددة. وبسبب قلة الاهتمام بالخطط الوطنية الشاملة، استغرق البرلمان أربع سنوات (2005 ـ 2009) لكي يصادق على التقرير والخطة. ولكن فيما تشكل الخطة الوطنية الشاملة خطوة في الاتجاه الصحيح، فانها تعتبر نوعاً من توصيات عامة ذات أثر ضئيل على الخطط المحلية.
ولتكبير هوامش الربح، يبدو أن صناع السياسة يركزون على تعزيز صناعة البناء بصرف النظر عن المخطط التوجيهي الموجود. ولا يبذل أي اهتمام يذكر بكيفية تأثير وتفاعل بناء جديد مع الشوارع والجوار والمجتمع والمخاوف البيئية وكيفية التعامل مع تراكم هذه الضغوط. ولا تناقش حاجات التوسع الحقيقي مطلقاً في أي قرار إداري أو تخطيطي، على رغم وجود عقارات غير مبنية وأراض جرداء لا تحصى.
وباستثناء محميات طبيعية قليلة في الجبال، يتم تجاهل الإمكانات المتاحة للاستجمام والمظهر الشامل للمناظر الطبيعية. وهذه مشكلة عويصة، خصوصاً في المناطق المكتظة حيث تندر الأماكن العامة.
هدر الموارد
الواقع حالياً أن كثيراً من توصيات الخطة الوطنية الشاملة تم تجاوزها بطفرة البناء الفعلية. وبينما مجلس الإنماء والإعمار ما زال يعدّ تفاصيل المخطط الشامل والتنظيمي، خصوصاً للمناطق الساحلية، فسوف تقام منتجعات ومساكن ومنشآت صناعية جديدة، وتتمدد بيروت الكبرى من دون ضوابط الى محمية طبيعية مصممة لمستجمع نهر بيروت.
يزود نبع مغارة جعيتا بيروت بنحو 80 في المئة من إمداداتها المائية. ويُظهر الترسب المتزايد وغير المنضبط، بسبب عدم التخلص السليم من مياه الصرف، إشارات على وجود تلوث بكتيري وهيدروكربوني. وبدلاً من حماية مستجمع أمطار جعيتا، اعتبرته الخطة الوطنية الشاملة «مهدداً» فقط، ولم تقدم أي توصيات للمعالجة. والواقع أن هذه المنطقة هي من النقاط الساخنة في طفرة البناء الحالية.
وهناك مشكلة إضافية، هي عدم تحديث قوانين قديمة يعود تاريخها أحياناً الى عشرينات القرن الماضي. على سبيل المثال، ما زالت عقوبة مخالفة تشغيل مقلع حجارة 100 ليرة لبنانية، ما يعادل أقل من 0,08 دولار.
حتى قبل الطفرة الحالية، كان لبنان يواجه صعوبات في تلبية احتياجاته من الحصى والرمل اللازمين لصناعة البناء. وما زالت الشواطئ تُحفر وتدمر لاستخراج الرمل، وينزع الحصى من مجاري الأنهار، وتستخرج الحجار من مقالع عشوائية، لتأمين المواد اللازمة لبناء المشاريع. ومن نتائج ذلك أن 21 في المئة فقط من الخط الساحلي اللبناني بقي سليماً. وقد فشلت جهود الحكومة للحد من عمليات الاستخراج حتى الآن. فقط في العام 2005 نجح الضغط الذي مارسته 18 منظمة غير حكومية ودعوى قضائية في إغلاق مقلعين غير قانونيين في الجية ونهر الكلب.
وما زالت مسألة النفايات ومياه الصرف الصحي من دون حل. وبحسب المناطق، فإن ما بين 35 و74 في المئة من المنازل اللبنانية موصولة بشبكة مجارير، لكن غالبية الشبكات هي في حالة سيئة أو أصغر كثيراً من الحجم المطلوب. زد على ذلك أن كل المياه المبتذلة تقريباً تبقى من دون معالجة، ويتم التخلص منها في مجاري المياه الطبيعية أو في البحر. والأسوأ من ذلك هو التسرب غير المنضبط للمياه المبتذلة إلى المياه الجوفية، سواء كان ذلك لعدم وجود شبكة مجارير أو بسبب التسربات. ويفاقم التمدد المدني غير المنضبط هذه المشكلة.
وعلى رغم فرض رسم على البنية التحتية العامة لمياه الصرف الصحي يُدفع عن كل رخصة بناء، لا توجد أي مساءلة حول كيفية استعمال هذه الأموال. وكما كانت الحال خلال الحرب الأهلية، يتدبر المواطنون على حسابهم أمر الحصول على المياه بواسطة الصهاريج، أو تركيب مولدات كهرباء خاصة بهم، أو استجرار الكهرباء من مولدات يملكها أشخاص في الجوار. وتبقى مياه الصرف الصحي من دون معالجة، ويتم التخلص من النفايات من دون ضوابط.
خصخصة الأماكن العامة
على رغم أن الخط الساحلي برمته يعتبر في القانون اللبناني ممتلكات عامة لا يمكن التصرف بها، فإن خصخصته هي من أكبر المشاكل، ولم يبقَ إلا مسبح عام واحد في منطقة بيروت الكبرى كلها. وعندما اكتشفت جمعية «غرينلاين» في العام 1998 أن هذا المسبح أيضاً بيع لشركتين، تصاعد الضغط الشعبي ونجح في إلغاء خطط البناء أو تأجيلها.
في غياب مفاهيم التنمية المستدامة للمناطق السكنية المجهزة بالبنى التحتية أو المساحات المكشوفة المناسبة، وبسبب جهل صناع القرار لمتطلبات الناس، تنحصر الأماكن العامة وشبه العامة بفراغات بين المباني والشوارع. وعلى سكان بيروت القبول بـ0,8 متر مربع للفرد من الأماكن المكشوفة، في حين تخصص المدن الأوروبية مساحة تزيد على ذلك 10 أضعاف الى 20 ضعفاً.
وتنشط منظمات غير حكومية وجامعات لجعل التنظيم المُدُني والمناطقي والبيئي مهمة مشتركة بين القطاعات. وللأسف، فإن مبادرات من الأكاديمية اللبنانية للفنون الجميلة (ألبا) والجامعة الأميركية في بيروت، على سبيل المثال، لإعادة إعمار ضاحية حارة حريك التي دمرها القصف الإسرائيلي عام 2006، تلاشت نظراً لاختصار المباحثات واقتصارها على دائرة صغيرة من الخبراء. لذلك تمت إعادة البناء من دون الاستفادة من نتائج ورش العمل التي تم إجراؤها.
يبدو أن أدوات التخطيط المُدُني والمناطقي في لبنان غير كافية لمعالجة المشاكل المتعلقة بطفرة البناء. ونتيجة لذلك فهي تعيق التنمية المستدامة في البلاد. وتركز التنمية المدينية على مكتسبات اقتصادية قصيرة الأجل. وحيثما توجد مخططات توجيهية محلية، يتم تجاهلها أو، كما شأن الخطة الوطنية الشاملة، يتم استبعادها.
وقلما يبالي أحد بالعوامل البيئية والاجتماعية والاقتصادية المستدامة. فهناك عدم توازن كبير بين إطار بنيوي معين وطفرة البناء غير المكبوحة.
وليس هذا الوضع مجرد نتيجة لسعي أعمى الى الربح من قبل النخبة الاقتصادية. فهو ممكن فقط في دولة لا تملك سيطرة تامة على السلطة وغير عازمة على تطوير نظام قانوني ووضعه موضع التنفيذ واتباع خطوط توجيهية شفافة. وما دام صناع قرار كثيرون في الوزارات والسلطات المحلية يحصلون على حصة من تثمين المباني والعقارات، وما دام الملوثون لا يحاسبون على الأضرار التي تسببها طفرة البناء غير المنضبطة للسكان والبيئة، فان الوضع سيتفاقم.
يجب أن يكون التخطيط المُدُني والمناطقي المستدام شاملاً، وأن تكون الخطوط التوجيهية للخطة الوطنية الشاملة إلزامية لكل تخطيط محلي. ومن أجل تحقيق ذلك، لا بد من تطوير إدارة عدلية خاصة بهذا القطاع ووضعها موضع التنفيذ.
فالترود فرومهرز ـ حسيب متخصصة بالجغرافيا والتخطيط المناطقي، أقامت في بيروت من 2008 الى 2010. وهذا المقال موجز لدراسة أجرتها بدعم من مؤسسة هاينريك بول في بيروت.