في صبيحة يوم حار من أيار (مايو) الماضي، كان رئيس الوزراء الأردني فيصل الفايز يتنقل بصحبة وزيرة البيئة الدكتورة علياء بوران ومسؤولي الوزارة ووسائل الإعلام في جولة تفقدية على منطقة حوض نهر الزرقاء، وهي البؤرة الأشد تلوثاً في الأردن لاحتوائها على 80 في المئة من الصناعات ونحو 50 في المئة من السكان.

جولة رئيس الوزراء لم تكن اعتيادية، فطاقم الوزارة لم يهيئ له جولة على المناطق النظيفة للحصول على إعجابه بإنجازات الوزارة كما في معظم الجولات الرسمية، بل ذهب به إلى أشد المصانع تلويثاً واكثر المناطق تدهوراً، حيث رأى ما لم يكن يتوقعه.

بعد انتهاء الجولة كانت توجيهات رئيس الوزراء لوزارة البيئة واضحة: "افعلوا كل ما بوسعكم، واتخذوا كل الإجراءات الموجودة في قانون البيئة".

أخيراً، بعد سنوات من تطوير هذا القانون وسنة من إنشاء وزارة البيئة، أصبح لها القوة الآن لتنفيذ مواد القانون البيئي. وكانت النتيجة إغلاق مجموعة كبيرة من المصانع في اليوم ذاته حتى تقوم بتصويب إجراءاتها البيئية. وهكذا يمكن القول بأن عصر تطبيق قانون البيئة في الأردن قد بدأ.

بقيت التشريعات البيئية في الأردن منذ بداية نشوء الدولة عام 1946 موزعة على عشرات القوانين والتعليمات والأنظمة الخاصة بعدة قطاعات ووزارات ومؤسسات، كقوانين المياه والصحة العامة والإسكان وإدارة الأراضي والدفاع المدني والبلديات والمدن الصناعية والتعدين والزراعة وغيرها. وهذا خلق عشوائية في التنفيذ واختلافاً في قدرة التفعيل وأحياناً تناقضاً كبيراً بين بعض التشريعات.

في النصف الأول من التسعينات وبعد مؤتمر ريو 1992، ظهرت الحاجة الماسة إلى تنسيق مؤسسي للتشريعات البيئية في الأردن، من خلال قانون بيئي موحد يتجاوز تداخل الصلاحيات والتشريعات الذي كان يفرضه تعدد الوزارات والمؤسسات العامة المعنية بالشأن البيئي. وكانت الفكرة تتجه بشكل كبير إلى إنشاء وزارة للبيئة. ثم استقر الأمر على إنشاء مؤسسة بيئية مستقلة تابعة لرئاسة الوزراء تشبه في تركيبتها وكالة حماية البيئة الأميركية (EPA). ولكن المحصلة كانت إنشاء المؤسسة العامة لحماية البيئة، وفق قانون خاص بها يربطها مع وزارة الشؤون البلدية بدلاً من رئاسة الوزراء، مما أضعف قدراتها وحكم عليها بالهوان منذ لحظة الولادة!

وتم بالتالي إقرار أول قانون لحماية البيئة في الأردن عام 1995، تضمن إنشاء المؤسسة وأعطاها الصلاحية التامة لإصدار الأنظمة والتعليمات البيئية. إلا أن تجربة السنوات السبع أظهرت أن عمل المؤسسة تعوقه البيروقراطية وضعف الكادر الوظيفي، بالإضافة إلى ارتباطها المباشر بوزارة الشؤون البلدية والقروية والبيئة، صاحبة القرار النهائي، الأمر الذي يحد من سلطاتها وقدرتها على المبادرة.

وقد أدت مظاهر البيروقراطية والضعف التقني للمؤسسة إلى تشديد المطالبة بإنشاء وزارة مختصة بشؤون البيئة. وحدثت النقلة النوعية في هذا المجال عام 2000 عندما دعا كتاب التكليف الملكي للحكومة إلى تشكيل وزارة لشؤون البيئة. وفي نهاية تموز (يوليو) من ذلك العام تم تشكيل لجنة خاصة في رئاسة الوزراء لدراسة آلية تشكيل الوزارة.

لكن وزارة البيئة لم تتشكل إلا في بداية 2003 عندما صدر القانون الموقت المسمى قانون حماية البيئة، من ضمن 142 قانوناً موقتاً أصدرتها الحكومة في فترة حل مجلس النواب وقبيل إجراء الانتخابات النيابية في حزيران (يونيو) 2003. ومنذ الانتهاء من الانتخابات وحتى كتابة هذا المقال مرت سنة على القانون من غير أن يقره مجلس النواب، علماً أن المجلس أنهى مناقشة مواد القانون في آذار (مارس) 2004، ولكن توقف جلساته أجَّل الموافقة على القانون.

في أي حال، الوزارة موجودة الآن. وفي بداية 2003 أزيلت اللافتة السابقة التي حملت اسم "المؤسسة العامة لحماية البيئة"، واستبدلت بأخرى تحمل عبارة "وزارة البيئة". وتم تغيير ترويسة الأوراق الرسمية لتحمل عنوان وزارة البيئة. أما على مستوى الكادر الوظيفي والتنظيم الإداري والمؤسسي ورفع الكفاءة، فلم يحدث أي تطوير.

يحمل قانون البيئة الجديد الكثير من عناصر القوة التي تفيد الوزارة في في عملها. ومع أن معظم مواده مستمدة من القانون الأسبق، فإن هناك بعض الإضافات الهامة.

يحدد القانون مهام وزارة البيئة في الشؤون التالية: وضع السياسة العامة لحماية البيئة وإعداد الخطط والبرامج والمشاريع اللازمة لتنفيذها، قياس عناصر البيئة ومتابعتها من خلال المراكز العلمية التي تعتمدها الوزارة، إعداد المواصفات والمعايير القياسية لعناصر البيئة، إجراء البحوث والدراسات المتعلقة بشؤون البيئة، المراقبة والإشراف على المؤسسات والجهات العامة والخاصة بما في ذلك المشاريع والشركات للتحقق من مدى تقيدها بالمواصفات البيئية القياسية والمعايير المعتمدة، وضع الأنظمة والتعليمات اللازمة لحماية عناصر البيئة ووضع المواصفات القياسية لعناصر وملوثات البيئة، وضع التعليمات والشروط والمواصفات البيئية اللازمة للمشاريع الزراعية والتنموية والتجارية والصناعية والإسكانية والتعدينية وغيرها، وما يتعلق بها من خدمات للتقيد بها واعتمادها كجزء من الشروط المسبقة لترخيص أي منها وتجديد ترخيصها، وضع أسس تداول المواد الضارة والخطرة على البيئة وتصنيفها وتخزينها ونقلها وإتلافها والتخلص منها، وتحديد ما يمنع إدخاله منها الى البلاد وفقاً لنظام يصدر بمقتضى أحكام هذا القانون، إعداد خطط الطوارئ البيئية، إصدار المطبوعات المتعلقة بالبيئة.

وهذه هي المهام ذاتها تقريباً التي كانت محددة للمؤسسة العامة لحماية البيئة، ولكن مع اختلاف الصلاحيات والقدرة على التنفيذ. ولإعطاء المزيد من القوة لصلاحيات الوزارة، تنص المادة 3 من القانون الجديد على الآتي: تعتبر الوزارة الجهة المختصة بحماية البيئة في المملكة، ويترتب على الجهات الرسمية والأهلية فيها تنفيذ التعليمات والقرارات التي تصدر بمقتضى أحكام هذا القانون والأنظمة الصادرة بمقتضاه، وذلك تحت طائلة المسؤولية الجزائية والمدنية المنصوص عليها فيه وفي أي تشريع آخر.

وتنص المادة 6 على منع إدخال أية نفايات خطرة أو ملوثات للبيئة إلى المملكة أو طمرها فيها. ولتقوية قدرة الرقابة على المنشآت، نصت المادة 7 على تفويض الوزير منح أي شخص حق الضابطة العدلية للدخول إلى أي محل صناعي أو تجاري أو منشأة تؤثر نشاطاتها على عناصر البيئة، للتأكد من مطابقتها للشروط البيئية المقررة. كما تسمح المادة نفسها بإغلاق المصنع المخالف في حال عدم إزالة المخالفة.

ويلاحظ أن القانون الجديد خلا من تحديد بعض المهام التقنية البحتة للوزارة، مثل مراقبة المياه والهواء والتربة وإنشاء المحميات الطبيعية. وذلك لأن تطبيق مثل هذه النشاطات والواجبات ثبت أن من الصعب أن تقوم به وزارة البيئة، لوجود نقص في الكوادر والتجهيزات التي تتوفر في العديد من المؤسسات والوزارات الأخرى، ولا داعٍ لحدوث تناقض وتكرار في الصلاحيات وإضاعة للوقت والجهد. ولهذا فإن المادة 21 تنص بوضوح على تفويض الوزير أياً من صلاحيات ومهام الوزارة أو أية أمور يراها مناسبة الى الوزارات والمؤسسات والجمعيات التطوعية ذات العلاقة، كل حسب اختصاصه ضمن الإمكانات الفنية والإدارية المتوفرة لديها. وهذا يعني أن أسلوب الإدارة في الوزارة سوف ينتهج اللامركزية والتنسيق بين المؤسسات والوزارات الأخرى، أكثر من الصراع للحصول على الصلاحيات والامتيازات، وهذا ما قد يساعد في جعل أداء الوزارة أكثر فعالية. وللمرة الأولى ينص قانون البيئة على ضرورة قيام كل مؤسسة أو منشأة تنموية جديدة بإعداد دراسة تقييم الأثر البيئي للمشاريع التنموية حسب المادة 13 من القانون.

وكان في النص الأصلي للقانون بعض المواد ذات الطبيعة "الديكتاتورية" والتي أثارت انزعاج المنظمات غير الحكومية والمؤسسات الأخرى المعنية بشؤون البيئة. ومنها مادة تنص على أن "للوزير، بناء على تنسيب الأمين العام، الموافقة على المشاريع والدراسات البيئية المقدمة من قبل المؤسسات الرسمية والأهلية والقطاع الخاص والجمعيات غير الحكومية للجهات المانحة". كما أن مادة أخرى كانت تشير إلى أن "للوزارة حق الإشراف من الناحية البيئية على هذه المشاريع ومتابعة سير عملها والتحقق من سلامة تنفيذها".

ولكن مناقشة هذه المواد في مجلس النواب جاءت في صالح المنظمات غير الحكومية، حيث تم تخفيف وطأة المادة والاكتفاء بنص يشير إلى التنسيق وتبادل المعلومات بدلاً من المراقبة والإشراف والموافقة أو عدم الموافقة.

نظراً لأن قانون البيئة هو قانون عمومي وتوجيهي، كانت الحاجة إلى إصدار العديد من الأنظمة والتعليمات التقنية التفصيلية في مجالات البيئة المختلفة. وعلى هذا الأساس أصدرت الوزارة عشرة أنظمة تحكم ما يأتي: التنظيم الإداري لوزارة البيئة، حماية البيئة في الحالات الطارئة، حماية الهواء، تقييم الأشر البيئي، إدارة المواد الضارة والخطرة وتداولها، إدارة النفايات الصلبة، حماية البيئة البحرية والسواحل، حماية المياه، حماية التربية، إنشاء المحميات والمتنزهات الوطنية. ولا تزال هذه الأنظمة ضمن المراحل الأولى للقرار الوطني والتطبيق، لكنه تشكل معاً حزمة فعالة من الإجراءات التي تزود البيئة بذخيرة قانونية كافية للقيام بواجباتها في الإدارة البيئية السليمة وتعطيها قوة تشريعية مناسبة لتحقيق أهدافها.

وقد وقع الأردن وصدَّق جميع المعاهدات والاتفاقيات البيئية الدولية تقريباً، وكان في طليعة الدول العربية التي انضمت إلى هذه المعاهدات. وذلك نتيجة لعدة أسباب، منها ما يتعلق بالوعي البيئي ومنها ما يرتبط بالرغبة في الاستفادة من فرص المشاريع والدعم الدولي الذي تقدمه هذه المعاهدات. وعلى سبيل المثال، فإن الغالبية العظمى من المشاريع الدولية التي نفذتها وزارة البيئة ومن قبلها المؤسسة العامة لحماية البيئة هي التي تنص عليها المعاهدات الدولية، مثل استراتيجيات وخطط عمل التنوع الحيوي والتصحر، واستبدال المواد المستنزفة للأوزون، وتدقيق انبعاثات الكربون وآلية التنمية النظيفة في بروتوكول كيوتو، وغيرها من مشاريع منبثقة عن المعاهدات الدولية، بينما لا يوجد إلا القليل فقط من المشاريع الدولية التي طورت الوزارة أفكارها وحصلت على تمويل لها من مصادر أخرى غير المرفق البيئي العالمي (GEF) ومشاريع الأمم المتحدة.

للأسف، كل هذه المعاهدات الدولية الموقعة والمصدقة ليست فعالة ضمن الحزمة التشريعية الوطنية في الأردن، لأن أياً منها لم ينشر في الجريدة الرسمية، وبالتالي فليست ملزمة للحكومة. ولا يمكن مساءلة الحكومة أو تقييم أدائها بناء على بنود هذه المعاهدات، لأنها لا تمثل نصوصاً تشريعية معمولاً بها في المحاكم ومن خلال التشريع الأردني. وهذه نقطة ضعف خطيرة يرجح أنها موجودة لدى معظم الدول العربية الموقعة على المعاهدات الدولية. لكن يبدو أن وزارة البيئة، منذ بدأت إغلاق بعض المصانع موقتاً، باتت أكثر ثقة وقدرة على تطبيق القانون البيئي، وأوصلت رسالة إلى المخالفين بأنها تملك القدرة والصلاحيات والأهم من ذلك الإرادة لتطبيق القانون بحزم. لكن هذا يرتبط بالتأكيد بمدى التأثير الذي تمارسه الوزارة في القرار السياسي والاقتصادي العام في البلاد، وعدم الرضوخ لضغوط القطاعات الملوثة التي تعتمد على حجة الاستثمار والنمو الاقتصادي والعمالة.

وستكون المهمة الرئيسية لوزارة البيئة في المستقبل إثبات وجودها وحضورها في القرار السياسي الحكومي، خاصة في مجالات تطبيق القانون وفرض الغرامات على قطاعات قوية ونافذة اقتصادياً وسياسياً.

تمثل حالة مصنع الإسمنت في مدينة الفحيص الأردنية نموذجاً للفارق بين التساهل والتشدد في تطبيق القانون البيئي. فعلى رغم ثبات النص، يبقى الاختلاف في إرادة التفعيل.

في بداية العام 2001 قررت إدارة المصنع، المملوك جزئياً لشركة "لافارج" الفرنسية ضمن اتفاقية خصخصته عام 2000، استخدم الفحم البترولي كمصدر للطاقة في المصنع. وذلك تخفيضاً لتكاليف الطاقة، على رغم أن هذه المادة ثبت علمياً مدى ضررها الشديد على البيئة والصحة العامة، من خلال حرقها في أفران إنتاج الطاقة ونقلها وتخزينها في الساحات المكشوفة، مما تسبب في مواجهة بين المصنع وسكان المدينة.

وزاد في اشتعال فتيل المواجهة بين إدارة المصنع وسكان المنطقة، المدعومين بجمعيات البيئة ومنظمات المجتمع المحلي، أن المصنع قام بتمويل دراسة لتقييم الأثر البيئي نفذتها مؤسسة بحثية علمية شبه حكومية، من دون استشارة سكان الفحيص والمؤسسات البيئية. وتوصلت الدراسة إلى أن استخدام الفحم البترولي لا يشكل خطراً على البيئة في حال الالتزام بالتوصيات التحذيرية الورادة في الدراسة.

لدى مرور الدراسة على المؤسسة العامة لحماية البيئة، وبسبب قلة خبرة الكادر المعني بتقييمها، بدا أن هناك توجهاً للموافقة على مضمون الدراسة والسماح لمصانع الإسمنت باستخدام الفحم البترولي. وكانت هذه هي نقطة اللاعودة بالنسبة لسكان الفحيص والمنظمات البيئية، والتي تحالفت في سلسلة غير مسبوقة من النشاطات الشعبية تسببت في إحداث ضغط كبير من الرأي العام المحلي، خاصة وأن الصحافة قامت بتغطية ممتازة لهذه التجمعات. وساهم في تأجيج المواجهة عناد مصنع الإسمنت في رفض مراجعة الدراسة والإصرار على استخدام الفحم البترولي وتردد وزارة البلديات ومؤسسة حماية البيئة في اتخاذ موقف واضح.

وكان لا بد من تدخل على مستوى القيادة السياسية. وبالفعل، أصدر الملك عبدالله توجيهاته بإلغاء نتائج الدراسة السابقة والمطالبة بإجراء دراسة جديدة يتم خلالها استخدام كل المعايير العلمية الحديثة ومن قبل شركة دولية لدراسة تأثير الفح البترولي، والالتزام التام بحماية صحة المواطنين.

بعد صدور هذه التوجيهات، التقطت وزارة البلديات والمؤسسة العامة لحماية البيئة الفرصة التي وفرها الغطاء الملكي. وقامت بإعتداد مرجعيات علمية صارمة لدراسة تقييم الأثر البيئي، تضمنت إدخال الكلفة الاجتماعية والاقتصادية لوجود مصنع الإسمنت في الفحيص. وهي توصية تعني بشكل غير مباشر أن يواجه مصنع الإسمنت واجب دفع تعويضات مادية لسكان الفحيص بسبب التلوث الذي أحدثه وجوده هناك، وكذلك استخدام الفحم البترولي.

ولكن وزارة البلديات تراجعت فجأة عن هذا البند نتيجة ضغط كبير مارسته شركة الإسمنت، التي أرسلت كتاباً إلى الوزارة طالبت فيه بعدم تطبيق المواصفات القياسية العالمية على مصنع الإسمنت بل الاكتفاء بالمواصفات القياسية الأردنية، وعدم شمول الوضع البيئي الحالي بالدراسة، وأن تقتصر على دراسة تأثير الفحم البترولي. ورفضت الشركة دراسة الأثر الاجتماعي والاقتصادي، الذي يعتبر في الواقع من أهم عناصر الدراسة، بل العنصر الرئيسي في الحقوق البيئية، كما رفضت تقديم أي تعويض للسكان.

وبقي الوضع على حاله حتى إنشاء وزارة البيئة وإعداد نظام تقييم الأثر البيئي، حيث اتخذت وزارة البيئة موقعاً أكثر صلابة، فطلبت اجراء دراسة شاملة لتقييم الأثر البيئي، وقررت أنها لن تسمح لمصنع الإسمنت باستخدام الفحم البترولي، بل هددت بإغلاقه في حال تجاوز القوانين.

ويتم حالياً إعاددة دراسة تقييم الأثر البيئي لتتضمن البعد الاجتماعي والاقتصادي، وذلك نتيجة للموقف الواضح والحازم الذي اتخذته وزارة البيئة. وتعطي هذه الحالة دليلاً على أن القانون بحد ذاته يبقى نصاً على ورق، ولا يمكن أن يكون فعالاً إلا في حال امتلاك الإرادة لتفعيله. وهذا ما كان سبب الفارق بين موقع المؤسسة العامة لحماية البيئة سابقاً ووزارة البيئة حالياً، على رغم أن القانون كان متماثلاً في هذه الحالة.